Il Governo Letta e l’edilizia scolastica (di Osvaldo Roman)
Si può allo scopo ricordare che del famigerato miliardo, sbandierato da Berlusconi e poi “nascosto” da Tremonti, sono stati impegnati praticamente solo i 276 milioni destinati all’approntamento delle strutture scolastiche allestite o risanate nel territorio devastato dal terremoto dell’Abruzzo. Altri 120 milioni, derivanti in parte da ulteriori interventi (60 milioni) della legge di stabilità 2012, sono stati destinati per le esigenze derivanti dal terremoto dell’Emilia Romagna. E’ incredibile ma vero tutto il resto dello stanziamento non è stato finora utilizzato!
Con i Fondi strutturali europei (FSE, FESR) e con il Piano di Azione e Coesione (PAC) avviato nel 2011 il Miur ha finanziato interventi per gli ambienti scolastici nelle Regioni della Convergenza.
Gli impegni effettuati a partire dal 2010 con il relativo PON, pari a circa 220 mln, saranno completati finanziariamente solo nel 2015. Quelli previsti nel PAC (422,5 milioni di euro) superano la dotazione dell’Azione pari a 383,9 milioni di euro per la realizzazione di opere di ristrutturazione e riqualificazione degli ambienti scolastici volti a migliorare l’efficientamento energetico, la messa in sicurezza e l’accessibilità degli edifici.
Le risorse per quanto riguarda l’edilizia scolastica sono attualmente in sostanza quelle richiamate alla lettera a) del comma 4 dell’art. 11 della legge 221/12 e sono rappresentate, come specifica la Tavola 3.2 dell’allegato VI al DPF 2013-Doc. LVII n.1 da:
• 203,4 mln che vanno a integrare o a sostituire quei 358,422 mln già stanziati dalla delibera CIPE n.32/2010 successivamente ridotti dalla Delibera CIPE n. 6 del 20 gennaio 2012;
• 259,0 mln la cui progettazione ,stando al suddetto DEF,è ancora in corso!
Poiché l’edilizia scolastica è una priorità del governo Letta si riparta dunque da questi dati per i quali si dovrà prevedere una tempestiva erogazione e un adeguato incremento.
La recente Direttiva per i 38 mln per il Fondo immobiliare
Mentre si attendono ancora i piani si cui all’art.53 e quelli di cui all’art 11 comma 4 della legge 221/12 il MIUR ha emanato il 26 marzo 2013 una Direttiva per l’edilizia scolastica che prevede l’impiego di 38 milioni di euro per interventi nelle scuole statali attraverso il fondo immobiliare.
Si tratta di 38 milioni di euro da destinare alla rigenerazione del patrimonio immobiliare e alla costruzione di nuove scuole attraverso lo strumento del fondo immobiliare.
Il fondo immobiliare, da costituire attraverso una Società di Gestione del Risparmio appositamente individuata dall'Ente locale/Regione tramite procedure ad evidenza pubblica, è uno strumento finanziario destinato a realizzare le nuove strutture grazie alla valorizzazione degli immobili obsoleti, conferiti dall'Ente locale/Regione, e ad ogni ulteriore eventuale cofinanziamento.
Per accedere ai contributi gli Enti locali/Regioni hanno dovuto presentare una richiesta, specificando l'importo del contributo richiesto ed inviando il modello di protocollo di intesa, nel quale dovevano essere espressamente indicati gli interventi da realizzare ed il relativo costo totale. Gli Enti locali e le Regioni che hanno diritto al contributo, avrebbero dovuto successivamente sottoscrivere formalmente con il MIUR il Protocollo di Intesa.
E’ utile al riguardo richiamare la più recente normativa in materia perché una gran parte delle disposizioni in essa previste risultano ancora inattuate.
Innanzitutto occorre richiamare il contenuto dell’articolo 53 del DL 9/2/2012 n. 5 convertito nella legge 4 aprile 2012 n.35 (legge sulle semplificazioni):
il comma 1 disponeva, - al fine di garantire su tutto il territorio nazionale l’ammodernamento e la razionalizzazione del patrimonio immobiliare scolastico, anche in modo da conseguire una riduzione strutturale delle spese correnti di funzionamento- l’approvazione da parte del CIPE di un Piano nazionale di edilizia scolastica.
Lo stesso comma disciplinava il procedimento di approvazione del piano stabilendo che essa sarebbe dovuta avvenire:
su proposta dei Ministri dell’istruzione, dell’università e della ricerca, e delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa intesa in sede di Conferenza unificata;
entro 90 giorni dall’entrata in vigore del suddetto decreto (il comma in esame prevedeva che la proposta di Piano fosse trasmessa alla Conferenza unificata entro 30 giorni dall’entrata in vigore del decreto e che il Piano fosse poi approvato entro i successivi 60 giorni).
Al comma 1 bis era prevista la verifica dello stato di attuazione degli interventi ela ricognizione sullo stato di utilizzazione della risorse già stanziate.
Il comma 2 specificava in dettaglio gli interventi da realizzare attraverso il Piano, nonché i criteri da seguire e gli strumenti da utilizzare per la loro realizzazione. Veniva infatti statuito che il Piano avrebbe dovuto avere ad oggetto la realizzazione di interventi:
di ammodernamento e recupero del patrimonio scolastico esistente, anche ai fini della messa in sicurezza degli edifici;
di costruzione e completamento di nuovi edifici scolastici.
Lo stesso comma elencava i criteri generali che avrebbero dovuto guidare l’attuazione del Piano; veniva infatti previsto che gli interventi citati dovranno essere realizzati:
in un’ottica di razionalizzazione e contenimento delle spese correnti di funzionamento;
nel rispetto dei criteri di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni inquinanti;
favorendo il coinvolgimento di capitali pubblici e privati.
Tra gli interventi strumentali alla realizzazione del Piano, si ricordavano, come utilizzabili:
a) la ricognizione del patrimonio immobiliare pubblico, costituito da aree ed edifici non più utilizzati, da destinare agli interventi previsti dall’articolo in commento, sulla base di accordi tra il MIUR, l’Agenzia del demanio, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero della difesa in caso di aree ed edifici non più utilizzati a fini militari, le regioni e gli enti locali;
b) la costituzione di uno o più fondi immobiliari destinati alla valorizzazione e razionalizzazione del patrimonio immobiliare scolastico ovvero alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi, articolati anche in un sistema integrato nazionale e locale, per l’acquisizione e la realizzazione di immobili per l’edilizia scolastica;
c) la messa a disposizione di beni immobili di proprietà pubblica a uso scolastico suscettibili di valorizzazione e dismissione in favore di soggetti pubblici o privati, mediante permuta, anche parziale, con immobili già esistenti o da edificare e da destinare a nuove scuole;
d) le modalità di compartecipazione facoltativa degli enti locali.
d-bis) la promozione di contratti di partenariato pubblico privato come definiti dal codice civile.
Il comma 3 prevedeva che, in coerenza con le indicazioni contenute nel Piano, i Ministeri dell’istruzione, dell’università e della ricerca, delle infrastrutture e dell’ambiente promuovano congiuntamente la stipulazione di appositi accordi di programma, approvati con decreto dei relativi Ministri, al fine di:
concentrare gli interventi sulle esigenze dei singoli contesti territoriali;
promuovere e valorizzare la partecipazione di soggetti pubblici e privati per sviluppare utili sinergie.
Il comma 4 prevedeva che nella delibera CIPE di approvazione del Piano fossero disciplinati modalità e termini per la verifica periodica delle fasi di realizzazione del Piano, in base al cronoprogramma approvato e alle esigenze finanziarie.
Tale verifica, in base al medesimo comma, avrebbe dovuto consentire, in caso di scostamenti, di destinare le risorse finanziarie pubbliche a modalità di attuazione più efficienti.
Il comma 5 individuava i seguenti interventi urgenti da attuare nelle more della definizione e approvazione del Piano, al fine di assicurare il tempestivo avvio di interventi prioritari e immediatamente realizzabili di edilizia scolastica coerenti con gli obiettivi di cui ai commi 1 e 2:
approvazione, da parte del CIPE (su proposta dei Ministri dell’istruzione e delle infrastrutture, sentita la Conferenza unificata), di un Piano di messa in sicurezza degli edifici scolastici esistenti e di costruzione di nuovi edifici scolastici, anche favorendo interventi diretti al risparmio energetico e all’eliminazione delle locazioni a carattere oneroso, nell’ambito delle risorse assegnate al Ministero dell’istruzione dall’art. 33, comma 8, della L. 183/2011 e pari a 100 milioni di euro per l’anno 2012.
applicazione anche nel triennio 2012-2014 delle disposizioni di cui all’art. 1, comma 626, della L. 296/2006 (finanziaria 2007), con estensione dell’ambito di applicazione alle scuole primarie e dell’infanzia, subordinatamente al rispetto dei saldi strutturali di finanza pubblica.
Il comma 6, al fine di semplificare le procedure relative alle operazioni presenti nell’articolo, disciplina l’acquisizione e la cessazione del vincolo di destinazione a uso scolastico. Viene infatti previsto che tale vincolo:
sia acquisito automaticamente per i nuovi edifici con il collaudo dell’opera;
cessi per gli edifici scolastici oggetto di permuta con l’effettivo trasferimento delle attività scolastiche presso la nuova sede.
Il comma 7 prevedeva l’emanazione di un decreto interministeriale recante le norme tecniche-quadro, contenenti gli indici minimi e massimi di funzionalità urbanistica, edilizia (anche con riferimento alle tecnologie in materia di efficienza e risparmio energetici e produzione da fonti energetiche rinnovabili) e didattica indispensabili a garantire indirizzi progettuali di riferimento adeguati e omogenei sul territorio nazionale.
Lo stesso comma precisava che l’adozione di tale nuova normativa tecnica dovrà essere finalizzata ad adeguare la normativa tecnica vigente agli standard europei e alle più moderne concezioni di realizzazione e impiego degli edifici scolastici, perseguendo altresì, ove possibile, soluzioni protese al contenimento dei costi.
Relativamente alle modalità di adozione del decreto, il comma precisava che esso avrebbe dovuto essere emanato, di concerto dai Ministri dell’istruzione dell’università e della ricerca, delle infrastrutture e dell’ambiente, entro 60 giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto, sentita la Conferenza unificata.
Il comma 8 disponeva che all’attuazione dell’articolo si provvede nei limiti delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Il comma 9 prevedeva
• l’adozione, entro 24 mesi dall’entrata in vigore del decreto, di misure di gestione, conduzione e manutenzione degli immobili finalizzate al contenimento dei consumi di energia e alla migliore efficienza degli usi finali della stessa, da parte di:
-enti proprietari di edifici adibiti a istituzioni scolastiche;
-università; enti di ricerca vigilati dal MIUR
Il comma prevedeva altresì che l’adozione delle misure indicate:
• dovrà avvenire secondo linee guida ministeriali, predisposte dal MIUR, di concerto con i Ministeri dell’ambiente, dello sviluppo economico e delle infrastrutture, entro 60 giorni dall’entrata in vigore del decreto;
• potrà avvenire anche attraverso il ricorso, in deroga all’art. 12 del D.L. 98/2011, ai contratti di servizio energia di cui al D.P.R. 412/1993 e al D.Lgs. 115/2008.
Tutte le previsioni di cui al suddetto articolo 53 risultano ad oggi inattuate con l’eccezione dell’adozione delle norme tecniche quadro di cui al comma 7 a cui ha fatto seguito la Direttiva del MIUR riguardante l’impiego di 38 mln per il sostegno dei fondi immobiliari.
Sul tema dell’edilizia scolastica è successivamente intervenuto l’art. 11, commi dal 4 al 4-octies, del D.L. n. 179/2012 convertito con modificazioni dalla L. n. 221/2012.
Di conseguenza la lettera a) del comma 2 dell'articolo 53 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, risulta modificata come segue:
«a) Il Ministero dell'istruzione, università e ricerca, le regioni e i competenti enti locali, al fine di garantire edifici scolastici sicuri, sostenibili e accoglienti, avviano tempestivamente iniziative di rigenerazione integrata del patrimonio immobiliare scolastico, anche attraverso la realizzazione di nuovi complessi scolastici, e promuovono, d'intesa, con il Ministero dell'economia e delle finanze, iniziative finalizzate, tra l'altro, alla costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari, anche ai sensi degli articoli 33 e 33-bis del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. I predetti strumenti societari o finanziari possono essere oggetto di conferimento o di apporto da parte delle amministrazioni proprietarie di immobili destinati ad uso scolastico e di immobili complementari ai progetti di rigenerazione, in coerenza con le destinazioni individuate negli strumenti urbanistici. Per le finalità di cui al presente comma, sono utilizzate le risorse di cui all'articolo 33, comma 8, della legge 12 novembre 2011, n. 183, nonché le risorse a valere sui fondi di cui all'articolo 33, comma 3, della legge 12 novembre 2011, n. 183, già destinate con delibera CIPE n. 6/2012 del 20 gennaio 2012, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 14 aprile 2012, alla costruzione di nuove scuole. Per favorire il contenimento dei consumi energetici del patrimonio scolastico e, ove possibile, la contestuale messa a norma dello stesso, gli enti locali, proprietari di immobili scolastici, possono ricorrere, ai fini del contenimento della spesa pubblica, ai contratti di servizio energia di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26 agosto 1993, n. 412, e successive modificazioni, da stipulare senza oneri a carico dell'ente locale in conformità alle previsioni di cui al decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 115, anche nelle forme previste dall'articolo 3, comma 15-ter, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163;».
Altre integrazioni apportate dal suddetto art.11 alla normativa stabilita dall’ art 53 sono le seguenti:
4-bis. Per consentire il regolare svolgimento del servizio scolastico in ambienti adeguati e sicuri, il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca con proprio decreto, d'intesa con la Conferenza unificata, definisce le priorità strategiche, le modalità e i termini per la predisposizione e per l'approvazione di appositi piani triennali, articolati in singole annualità, di interventi di edilizia scolastica, nonché i relativi finanziamenti.
4-ter. Per l'inserimento in tali piani, gli enti locali proprietari degli immobili adibiti all'uso scolastico presentano, secondo quanto indicato nel decreto di cui al comma 4-bis, domanda alle regioni territorialmente competenti.
4-quater. Ciascuna regione e provincia autonoma, valutata la corrispondenza con le disposizioni indicate nel decreto di cui al comma 4-bis e tenuto conto della programmazione dell'offerta formativa, approva e trasmette al Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca il proprio piano, formulato sulla base delle richieste pervenute. La mancata trasmissione dei piani regionali nei termini indicati nel decreto medesimo comporta la decadenza dai finanziamenti assegnabili nel triennio di riferimento.
4-quinquies. Il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, verificati i piani trasmessi dalle regioni e dalle province autonome, in assenza di osservazioni da formulare li approva e ne dà loro comunicazione ai fini della relativa pubblicazione, nei successivi trenta giorni, nei rispettivi Bollettini ufficiali.
4-sexies. Per le finalità di cui ai commi da 4-bis a 4-quinquies, a decorrere dall'esercizio finanziario 2013 è istituito nello stato di previsione del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca il Fondo unico per l'edilizia scolastica, nel quale confluiscono tutte le risorse iscritte nel bilancio dello Stato comunque destinate a finanziare interventi di edilizia scolastica.
4-septies. Nell'assegnazione delle risorse si tiene conto della capacità di spesa dimostrata dagli enti locali in ragione della tempestività, dell'efficienza e dell'esaustività dell'utilizzo delle risorse loro conferite nell'annualità precedente, con l'attribuzione, a livello regionale, di una quota aggiuntiva non superiore al 20 per cento di quanto sarebbe ordinariamente spettato in sede di riparto.
4-octies. Per gli edifici scolastici di nuova edificazione gli enti locali responsabili dell'edilizia scolastica provvedono ad includere l'infrastruttura di rete internet tra le opere edilizie necessarie.
4-novies. All'articolo 15, comma 3, lettera c), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, dopo le parole: «dell'intera dotazione libraria» è inserita la seguente: «necessaria».
Non ha finora, fra l’altro, trovato alcuna attuazione quanto previsto al comma 4-sexies, circa l'istituzione nello stato di previsione del MIUR del Fondo unico per l'edilizia scolastica, nel quale confluiscano tutte le risorse iscritte nel bilancio dello Stato comunque destinate a finanziare interventi di edilizia scolastica, incluse quelle di cui al FSC.
In relazione a tale previsione l’Allegato VI al DEF 2013 segnala che é in corso l'istruttoria per definire il perimetro delle assegnazioni del Fondo Sviluppo e Coesione -FSC -(ex FAS) interessate e, soprattutto, le modalità per l'utilizzo delle risorse stesse che confluiranno nel Fondo suddetto in coerenza con le regole che le caratterizzano.
Se non altro per una questione di correttezza legislativa é inoltre necessario rivedere la formulazione dell’art.11 del DL n.179 convertito nella legge n. 221/2012 là dove, al comma 4, si interviene solo sulla lettera a) del comma 2 dell’art. 53 della legge n .35/2012 e non sulle rimanenti parti [b),c) d) e d-bis)] del medesimo articolo pure investite dalle modifiche apportate. Così pure sarà necessario coordinare le modifiche, apportate al comma 2, lett. a) dell’art 53 predetto, con le disposizioni recate dal comma 5 lettera a) del medesimo art. 53.
In questi giorni il nuovo ministro Maria Grazia Carrozza ha accennato alla centralità che dovrà assumere un intervento del Governo in questo settore.
Le condizioni per un serio avvio del progetto sono dunque già sul tappeto e dovranno essere correttamente utilizzate a partire da:
• una piena utilizzazione delle risorse del FSC non ancora programmate e un loro graduale incremento;
• l’utilizzo dei Fondi immobiliari;
• la rimozione del patto di stabilità per le spese che riguardano l’edilizia e la sicurezza delle scuole.
(Osvaldo Roman, pubblicato il 19 maggio 2013 su faceworker.it - il documento in pdf: clicca qui]
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